申论考试主要考查考生解决实际问题的能力。所以要求考生对材料有很好的把握，并进行加工和处理，从而提出切实可行的解决方案，而这些工作是在前面概括主要内容的基础上进行的。申论对策的提出必须符合一个解决问题、实现目标的行动准则，要按着一定的步骤开展。提出对策的快速突破四步法具体分析如下：

　　一、第一步：确定问题

　　所谓问题就是材料所反应的矛盾，只有发现问题，才能提出解决问题的对策，从而解决问题。因而首先要明确材料所反映的问题，然后针对这些问题提出解决的对策，这样才能做到有的放矢。

　　具体来说有以下几点：

　　首先，应明确角色。就是要弄清楚谁是解决问题的主体，即由谁来就题目所给出的问题进行决策，明确了谁是主体，从主体角度出发来提出对策。

　　其次，应进行风险预测。每一项决策都存在风险，所以对风险进行预测是有必要的，要考虑风险可能造成的损失，与可能带来的收益的比例关系，从而尽可能使风险系数减小。

　　再次，进行因素分析。要估计哪些因素会影响你的决策，并对这些因素进行分析，排除不利因素，利用有利因素，从而因势利导，增加决策的可行性。

　　现结合下面这份给定材料来具体分析如何确定材料所反映的问题：

　　(1)因为要修建长江大桥引桥，10层新楼刚入住就要拆。一栋新楼为何如此短命？

　　交房仅半年，高10层，所有建设手续都齐全的一栋新楼转瞬却要被拆掉半边，如此怪事发生在重庆市鱼洞水鸭凼隆盛大厦上。该大厦也许会因此成为该市“最短命”的一栋新楼。80多名刚拿到新房钥匙的甚至刚装修完毕的业主完全不知道该如何是好，“转眼我们就要从新业主变成拆迁户了，我们的损失究竟由谁来买单，是开发商还是政府部门？究竟是谁让这楼建起来又让我们来买的？”

　　(2)住户们叹息道：建好就拆，为哪般？

　　隆盛大厦共5个单元，呈“L”型。因修建鱼洞长江大桥引桥，导致大厦1、2单元被拆一事，在这里的业主间已是人尽皆知：“立交桥要占用大厦的1单元所在位置，而1、2单元结构连接在一起，密不可分，因此，整幢大厦就要拆掉1、2单元。”住户们一说这事儿就来气。

　　“我8月31日高高兴兴搬到这里来住，9月1日就听说房子要拆掉，说是已经在搞拆迁摸底了，当时我们全家人都懵了，你说家里的东西是添置好还是不添置好？”已花了4万多元装修的二单元4—3石正兰女士唉声叹气。

　　“花了一生的积蓄20多万元买个门市，2004年4月15日才拿到钥匙，现在又要拆了！你们说我还敢做什么生意？”隆盛大厦2单元一门市的李女士对此也很不满。她说，楼上的住户有的刚装修完，有的正在装修或准备装修，听说房屋要拆，大家都进退两难。“修一座桥10年前恐怕就应该有规划了，像这样建房子，修了马上又要拆，有关部门对这样荒唐的事情怎么解释？”

　　二单元10—2的住户李女士的家正在装修，“上个月才拿到房产证，哪个想被拆！”李女士显得很无奈，她说：“买房子就是用来住的，就算拆房也还得等个一二年吧，我们也只有先装修住进去再说了。”

　　二单元4—1的向友太和10—1的刘宗瑜夫妇刚从巴南区规划局“打探消息”回来。向友太称：“据说过去的规划是6车道，只需拆1单元的那个临时性门面；现在要改成8车道，就要拆两个单元。区规划分局说他们没有负责这个项目，不能提供具体详细的情况，让我们到区建委去问，建委又推其他部门，我就搞不懂难道这些部门都不管这事？”刘家8月份刚装修完，正准备修屋顶花园。

　　接受采访的每一家人对将来自己住哪里都感到迷茫，有的不知道该不该继续进行装修，有的装修了不知道该不该添置家具及饰品。

　　(3)拆迁单位宣称：已经进行了拆迁登记。

　　在巴南区房管局拆迁办公室，一位女士告知：如果想知道该房屋是否在拆迁范围内，可到拆迁办对面的拆迁代理公司金点房地产中介有限公司查询是否开始登记。

　　9月26日，记者进入金点公司的办公室，一群工作人员正围坐在桌边讨论什么。“对头，有恁个回事。”三五个人都在回答记者的提问，“我们是根据市规划局提供的图纸上的红线进行登记的”。其中一位工作人员为记者翻出登记簿。在登记簿上，记者见到了隆盛大厦2单元4—1向友太等人的名字。

　　昨天，记者再次来到这里，工作人员再次肯定地说，他们的确做了拆迁摸底的。

　　(4)开发商振振有词：我们有审批文件。

　　隆盛大厦售房部刚搬到了二单元2楼。9月23日，记者在售房部见到了值班的工作人员刘德会。刘德会称：该大厦的修建是2001年由区建委等部门审批的，2002年12月份开始动工，2004年4月建成。很多住户都还未搬进去居住，9月份就得到拆迁办的通知：修建鱼洞长江大桥，大厦的1、2两单元要拆除。区拆迁办开始对两个单元的居民进行逐户登记。刘说他当时还向拆迁办的工作人员建议：住户们刚办过房产证，这两单元80户的名单可直接从办证单位的电脑里调。

　　记者希望看看建房审批的有关文件，刘德会称，原售房部墙上贴有复印件，原件在老板唐代富那里。记者拨通唐的电话了解该房屋是什么时候审批的。“建委、规划局批了的，你要采访找建委。”唐不愿多谈随即挂断了电话。

　　(5)区建委确认：大楼是合法建筑。

　　对于隆盛大厦，区建委主任时玉发显得有些陌生。他说：要了解这座大厦有没有合法手续可以在建委里面的档案室或者建管科去查，而大厦会不会被拆掉一半则可以问区开发办。

　　巴南区建委档案室里有该大厦的原始资料：巴南区计委于2001年7月5日审批同意了该大厦的立项，同年7月26日，巴南区建委同意了该大厦的选址。该大厦的资料有厚厚一叠，证明了其为合法建筑，手续齐备。记者注意到，该大厦的原始选址标名为“107(道路)特大桥旁”，这座特大桥实际上就是现在的“鱼洞长江大桥”。

　　记者在区建委找到了巴南区政府2002年的114号文，该文为《重庆市巴南区人民政府关于重庆海天实业有限公司修建隆盛大厦出让土地的批复》。该文是写给巴南区经济技术开发管委会的，内容如下：“你委报来《关于重庆海天实业有限公司修建隆盛大厦使用用地的申请》已收悉，经区政府研究，现批复如下：同意将位于鱼洞107特车大桥旁的存量土地279平方米(档案室工作人员称可能有笔误，但原文如此——记者注)按有偿有限期使用方式出让给重庆海天实业有限公司，作为商业、住宅用地。”尽管记者不能确定这“279平方米”位于大厦的哪一方，但可以肯定巴南区政府2002年已知道这栋楼的修建选址。

　　(6)规划分局辩称：未负责这个项目。

　　建设手续齐全，当年的规划又是谁做的呢？9月26日，巴南区规划分局建设二科的杨林称，已有很多隆盛大厦的住户去问过他们拆迁的有关问题，但该分局没负责这个项目。杨林介绍，巴南区政府曾在2003年3月份出过城乡一体化有关职能移交的文件，该文件规定：2003年4月1日前由区建委办理的项目继续由建委办理。而“鱼洞长江大桥项目由市规划局直接规划，隆盛大厦是由区建委审批的，去年之前我们区的规划主要都是区建委在做”。

　　“桥的走向、中线、标高、横断面等很早以前就定了的。”杨林说，“区建委应该知道这事，因为他们每次评审会都要参加。”

　　(7)区开发办说道：拆迁是早晚之事。

　　区开发办主任何先文说，他们是这座大桥的责任单位。他说，鱼洞长江大桥于1998年开始做规划方案，2004年9月29日，通过了初设规划方案，“按照现有方案，隆盛大厦一定要拆掉一部分的，不过这座桥目前还是个未知数，什么时候才会拆到这里来修立交桥也还是个未知数。”

　　区建委的时主任此前曾说：鱼洞长江大桥是明年的“市长峰会项目”，是需要尽快上马的。记者还注意到，2004年4月，重庆市媒体已报道该桥将于今年11月底开工，设八车道，将耗资7亿余元。

　　为什么这栋大楼在修立交桥都定了的情况下还能建起来呢？何主任说：“这很正常嘛，原来定的立交桥的位置不在这里，而现在定在了这里，隆盛大厦与今年上半年做的引桥方案相冲突，拆一半也是没办法的事啊。”

　　“修一座跨江大桥，不对周边土地进行控规吗？当时的控规是否显得不当？”记者问。“计划没有变化快，人家建委、规划等部门也不能完全料到城市的发展。”“那这么快的建了又拆是不是一种很大的浪费呢？”记者又问。“这个就不该我们开发办管了。”他回答说。

　　要拆房子就要进行拆迁补偿，谁会为这“迅速”拆迁买单呢？何先文说：“这是正常的拆迁补偿，该赔就要赔，现在只是对红线之内的房子进行摸底，以后要赔偿也是政府赔偿，住户们没什么可担心的。”

　　(8)重庆市规划局认定：最终方案难更改。

　　“这已是最终方案”。2004年9月24日，重庆市规划局市政处负责鱼洞长江大桥项目的欧吉指着规划图告诉记者：“巴南区拆迁办登记在册的拆迁户，其房屋就在此次修桥的红线范围内。”据欧吉介绍，修桥不同于其他普通工程，必须进行严格的水文、地质等勘测。“鱼洞长江大桥的总体规划1993年就开始进行，2000年8月13日确定了修桥方案，直到目前，该方案确定的线路中心线都没有变更。由于交通量的增加和城市的发展，去年11月份规划方案由原方案的双向4车道改成了双向6车道加悬空双向轻轨三号线的‘三桥’方案。为节约投资，今年8月最终确定了6车道并排双向轻轨三号线的‘二桥’方案。”欧吉进一步解释，目前的二桥方案其桥面比普通的8车道更宽，它对桥头立交也进行了细化、深化，使之更符合城市发展的需要。10月8日，欧吉称：“该方案通过了专家的评审，现已向市政府报批。”

　　(9)权威声音终于发出：前期规划很重要。

　　“建筑物寿命不长的确是我市客观存在的一个问题。”针对“短命楼”现象和不重视规划，短视规划的问题，重庆市规划局副局长、新闻发言人邱建林作了正式表态。他说：“我们的建筑寿命应该延长，这不光是节约资金和资源，而且是一个城市应有延续性的历史空间展示，就算是普通住宅楼，它也反映了一个时代的建筑水平和风格。但客观事实是，市场之手在实际的拆房建房中起到了绝对主导，建筑物寿命不长现象还客观存在着。”“有观点认为一个建筑20年内不被拆才是不失败的规划，我个人认为，时间长短虽可量化成败但并不绝对化，我们主张维护利用好现有建筑，不要使它迅速过时或成为与城市新规划不和谐的‘钉子’，这恰恰说明了规划的重要性。”

　　邱局长说：规划有优劣之分，如果投入更多的资金和精力，做出来的规划就可能节约资源避免浪费，而且有利于引导城市更好发展，如果投入少不用心，只做很粗的规划，前期不够深入，那么就可能造成巨大浪费。他说，“也许一个地区控规之后十年不建，但这不意味着控规不重要或是多余，大项目控规是为了更好地建筑，不控规则可能将来难以收场，让城市变得不伦不类，就像一个人穿西装却套拖鞋。”

　　邱局长反复强调前期做足规划的重要性和必要性。他说：一旦做了控规，任何规划外的永久性建筑都是不被允许修建的。针对鱼洞长江大桥，他说：早在1993年就提出了方案构想，由于当时巴县未列入“主城区”总体规划中，不过1998年，随着重庆成为直辖市，它已被列入总规。

　　(10)相关链接：“短命楼”屡见不鲜。

　　实际上，重庆市此前已有过不少“短命楼”的先例，比较著名的是2003年江北城两栋住宅楼的爆破和南坪步行街一栋8层楼房的拆除。

　　2003年10月13日，一阵剧烈的爆破声后，江北城正对朝天门的两栋高分别为18层、16层的楼房訇然倒下。这次爆破被称为“重庆第一爆”，其理由是：这是重庆市当时爆破的楼层最高的两栋楼，而且这是重庆市中央商务区建设的第一爆，具有历史意义。不过，在掌声的背后，有一点是被大家所忽略的：这两栋楼只建成了5年就被爆破拆除了。江北城控规已是十余年之前的事了，但这两栋楼就在5年前建成，并且在5年后拆除了。政府掏钱完成了这次爆破并出资安置了拆迁户。

　　2003年11月19日，重庆市媒体报道，南坪步行街上一栋8层高，建成仅两年的大楼因步行街的建设而将被“忍痛”爆破拆除。该楼位于步行街中段，据称是重庆二机厂所有。该楼自去年8月南岸区提出“加快三大步行街建设”之后一直被动议拆除，最后某集团以1 900万元获得了地段开发权，拆楼后建设商业楼群。由于该大楼所处位置系南坪步行街的核心地段，爆破难度很大，最后采取了人工拆卸的方式，有关单位为此支付了1 900万元用于支付爆破和拆迁安置的费用。

　　综合分析

　　上述的材料很多，不必就原材料本身来讲主要问题，而要经过反复阅读理解和体会其中的要害和关键，尤其是要抓住材料中的关键语言。考生应时刻提醒自己：所要写的决不是事实复述，而是政务信息或者政策、法律问题；你所要做的就是为决策和下一步治理行动找到要具体针对的对象，而这在思维过程或认识活动上就是“发现问题”；这里所要考查的是归纳能力和概括能力。

　　概括主题是申论测试中承上启下的重要环节——一方面，它是阅读环节的小结；另一方面，它又影响提出的对策是否更具有针对性，影响论证是否有扎实的立论基础。要尽量用精练的语句反映出尽可能多的问题信息，不能论述，不能铺陈，更不能重复。

　　从上述给定资料我们不难发现该材料主要反映的是：手续齐全、程序合法的新建楼盘，刚刚建起就面临被拆迁的命运，原因是与城市建设的另一项规划冲突。众所周知，建造房屋必须要先经规划部门批准，理应在城市规划之中。城市的发展是一种必然趋势，但城市规划的发展却决不应仅仅是“破旧立新”。

　　由于缺乏城市建设的长远规划，致使城市重复建设、资源浪费现象层出不穷；城市规划的朝令夕改致使同一地段二次拆迁甚至多次拆迁；规划方案的调整，不但让政府部门付出了高昂的拆迁补偿费用，而且还激起了被拆迁户的不满，增加了社会不安定因素。

　　由此我们可根据上述资料对其总结如下：

　　重庆“短命楼”屡屡出现，相关单位推诿责任，暴露出深层次问题。城市规划缺乏科学的决策和问责机制。城市规划的朝令夕改致使同一地段二次拆迁甚至多次拆迁，资源浪费现象层出不穷，不但让政府部门付出了高昂的拆迁补偿费用，而且还激起了被拆迁户的不满，增加了社会不安定因素。“短命楼”呼唤科学的规划决策机制和完善、透明的规划问责机制。

　　根据给定材料所反映的主要问题，从政策制定或政策执行的角度，提出解决问题的具体对策或建议如下：

　　(1)必须建立一套完善的决策机制来保障城市规划的拟定和执行。拟定城市规划方案必须建立在对城市发展进行科学论证和合理计划的前提下，充分做到公开透明。进行全民公示，听取并采纳市民合理的意见和建议。方案一经形成，报经同级人大审议通过之后，就要保障其在合法的前提下得以延续。而城市规划方案的修改也必须首先经同级人大常委会审议通过。

　　(2)必须建立起城市规划的问责机制。对那些明知和已有方案有冲突而顶风审批者，除追究其行政责任之外，还要追加一定的赔偿责任。增强问责机制的透明度，加强对城市规划方案实施的监督力度。

　　(3)坚决从制度上排除城市规划决策中的领导意志成分。杜绝换一任领导，换一套规划方案的局面，保证方案的科学性和延续性。

　　评析

　　从上述所提的对策可以看出，所提对策之人对材料反映问题的把握是非常到位的，如果对资料的阅读不到位，分析问题不到位，有可能所提对策很肤浅。因此考生在提对策之前应具体分析资料所反映的问题，透过问题看本质，这样才能保证你提的对策具有深度性。

　　二、第二步：确定原因

　　分析了问题之后，考生要对问题背后的原因进行分析，要从问题给定的角色出发，快速而又准确地分析问题。

　　首先应明确决策的时间性。根据材料反映问题的性质，明确提出方案的紧迫程度，并在方案中用恰当的词语表达出来。

　　其次要注重方法的多样性。同一问题，运用不同的思维方式，会有不同的解决方案，所以考生要尽量多动脑筋，找出解决问题的多种方式。

　　再次要注意处理的及时性。材料有可能反映几个问题，没必要把所有问题都想清楚再做方案。一个问题分析清楚了，及时把这个问题解决了。

　　最后，要考量决策的现实性。针对材料所给问题，要全面分析，拿出切实可行的方案。

　　分析的方法主要有：

　　(一)方面分析法

　　方面分析法就是根据在阅读中形成的印象，把材料归纳为不同的方面，针对不同方面的问题，提出与之相对的解决措施，这种方法的优点是符合人们认识事物的思维规律，人们总是把不同的事物进行同类合并，形成有关一个问题的几个方面，这种认识方法反映在申论材料中，就是把申论材料中存在的问题分成几方面，从几个方面提出对策。

　　首先，这几个方面应该是并列的关系，不能出现交叉或重复；

　　其次，应该按照事物变化的主要矛盾和次要矛盾，在段落的排列上给予体现；

　　再次，在找准方面的基础上，应围绕这一方面的内容提出更为细致而具体的措施，使每一个方面的内容显得饱满和充实。防止出现只提出对策而无具体措施的简单条文式。

　　(二)环节分析法

　　环节分析法就是在寻找解决问题的途径时，从产生问题的环节入手，针对那个环节的问题而从该环节提出解决的对策。从管理的角度讲，一个企业取得了骄人的业绩，与领导的重视、职工的努力和制度的规范分不开，但是，还需要各个环节管理到位，没有出现任何的疏漏，因为企业的流程性强、环节多，绝不容忍任何环节出现问题。根据行政学的知识，虽然一项工作可能涉及不同的部门，但是一项工作的顺利完成，与其相关的每个环节紧密相关，环节有着不可替代的作用。环节分析法与方面分析法并不矛盾，方面分析法着眼于不同的内容，而环节分析法着眼于解决问题的各个顺序，实际上，一个好对策的提出，往往是二者的有机结合。

　　现结合某省的申论考试来具体分析在阅读完给定资料、分析问题后，如何来确定原因：

　　材料一：

　　四川省宜宾市长宁县改进村干部选任方式，采取多种途径拓宽选人用人渠道，继2003年进行村级领导体制综合配套改革试点后，2004年又推出六种村党支部书记和村委会主任选举模式。

　　——“两票直选”。有合适后备人选，党员、群众参与积极性高的村，凭群众推荐票和党员推荐票，召开全村党员大会直接选举产生村党支部书记。

　　——公开竞选。在村级后备干部能人多、竞争激烈的村，党员主动报名参加竞选，在竞职演讲后由各界代表确定正式候选人，候选人等额提名支部委员，在党员大会上直接选举产生村党支部书记和支部委员。

　　——公开招考。基础条件较好，但缺乏村干部后备人选的村，在全乡镇范围内公开招考村党支部书记正式候选人，由村党员大会等额选举产生村党支部书记。

　　——机关下派。条件较差的困难村、问题村及人才缺乏村，由乡镇在机关选派人员到村作党支部书记正式候选人，在村党员大会上等额选举产生村支书。

　　——村支书竞选村主任。在村“两委”班子长期不团结、严重影响工作的村，鼓励已当选的村党支部书记竞选村委会主任，村支书和村委会主任一肩挑。这样既解决了村“两委”班子不团结的问题，还能实现兼职兼薪，提高村干部待遇。

　　——海选村主任。在群众基础较好的村，由群众投票直接选举产生村委会主任。

　　材料二：

　　2004年10月底，湖北省长阳土家族自治县榔坪镇关口垭村再次召开“述职会”，5名村干部各自向村民代表详细述职，并当场接受村民代表点评和打分。长阳县2003年出台《村干部管理办法》，规定村民对村干部一年“三考”：当年打算上马的项目必须经村民代表大会讨论并审定，村民考评工作进度；每季度召开村民议事恳谈会，村干部就财务公开、实事进展等情况述职，当场接受村民质询，村民考评村干部政绩报酬；年末，村民代表大会采取“述职、测评、查实事落实、定分”4项措施，考核并兑现村干部应得报酬。

　　一年“三考”，乡镇党委不直接参与，增加了村干部工作的压力和动力。大堰乡千丈坑村5名村干部长年忙于琐碎事务，村面貌“山还是那座山”。由村民直接考核后，他们通过竞标获得茶叶专业村资格，引进台商投资20万元开发大理石，还筹资10万元将村级公路沥青化，博得村民好评。据悉，全县738名村干部今年第一次全部接受群众考评，其中81%得分超过90分。

　　材料三：

　　2004年11月30日，皋兰县什川镇打磨沟村上百名村民，在镇政府有关领导的主持下，对他们不满意的村委会主任依法进行了投票罢免。经过6个多小时的投票，多数村民投了罢免票。至此，连任20多年的村主任马义尚结束了他的村官生涯。

　　罢免现场。当日下午2时许，记者来到打磨沟村看到，在该村天庆慈爱小学门口的墙上写着“再罢村官”的字样。校门前聚集着上百名村民，镇政府的有关领导正在给村民讲解投票程序和相关事宜。村民们对罢免村主任的事显得很积极，都等着最后宣布投票。一位村民告诉记者，在整个罢免会议期间，村主任一直未露面。据了解，从上午9时许开始，村民就来到这里参加罢免村官的会议和投票，这也是村民第二次行使对村主任的罢免权(8月份的一次罢免没取得成功)。下午3时半左右，什川镇杨副镇长向村民宣布投票开始后，村民们兴奋的排成队领取表格，认真地填写起来。据了解，打磨沟村共有380名有法定投票权的村民，当场发放了311张票。

　　大失民心。就村民缘何要罢村官的问题，村民手中的一份“罢免书”上写到：村委会村务历年不公开；修盐什公路时，对村民的合理补偿款无法实现，而村主任却得到1.8万余元，且私自拆迁管道，造成直接经济损失130多万元；擅自变卖集体财产及设施等10项内容，让村民不解，引起民愤。村民普遍认为，多年来村主任没有起到替百姓办事、带百姓致富的责任，要求村主任对此做出解释，但他们的“抗议”一直杳无音信。据了解，就村民反映的情况，皋兰县曾成立了由稽查局、审计局、检察院等单位组成的调查组进行过调查，但并没有查到如村民所说的情况。有村民说，他们一直想罢免村官，但总是得不到合法的渠道，上次村民自发组织罢免村官，但因没有村委会及上级部门参加，致使罢免半途而废。这一次，镇政府有关领导来主持和监督罢免，整个过程按法律程序进行，村民们终于等到了一次使用罢免投票权的机会。

　　村官难当。随后，记者来到村主任马义尚的家中采访，马义尚的宅院在当地很显眼，一院砖瓦房盖得很漂亮，50来岁的马义尚得知记者的来意后，很热情地招呼妻子端茶倒水。他告诉记者，对于村民罢免他的事，他也被邀请参加，可是他也有权利不参加。马告诉记者，自1983年以来，他就是打磨沟村的村主任，后来实行投票选举制以来，他又连续被村民选上连任，他认为他在工作方面是廉洁的，因为工作当中难免出现这样那样的失误，就盐什公路占地款和拆下水管道的问题，他全部是按上级领导的意思按程序办的，作为村主任根本没有权利私自决定那么大的事。最后他表示，县上已派调查组对村民反映的各种问题进行了调查，调查结果近期将会向群众公布，届时调查组自会给群众一个满意的答复。

　　民心所向。当日下午5时许，记者了解到，打磨沟村村民行使投票罢免村官的权利，在镇政府有关领导的主持下，通过合法程序终于有了结果：发放的311张票中，有264票同意罢免，以绝大多数通过的票数成功将村主任罢免。村民对此结果欢欣鼓舞，不日，他们将再次使用自己的选举权利选举新的村官。一位村民激动地告诉记者，这个结果他们真的十分高兴，这是民心所向！

　　材料四：

　　1.杜占营毕业于平顶山师专，英语专业，曾在汝州市职业中专和第五高中教过学，并有过教务主任等履历。2003年10月下旬，汝州市委欲“选拔大专以上学历优秀青年到农村任职”的消息传到他的耳中，他便选择了报名。2004年3月底被下派车渠村，任村党支部副书记。2004年8月26日，杜被“非常规”地任命为车渠村党支部书记，成了村里的一把手，在同批大学生村官中，他是“独家”。工作半年后，他接受了汝州市委组织部门对他进行的考核。据一位参加考核的工作人员讲，谈起半年来的遭遇，杜占营的心情一度阴郁，甚至当众落泪。

　　据纸坊乡一位工作人员讲，车渠村是当地有名的“十年乱村”。由于宗族、家族矛盾积怨颇深，加上村里各派利益之争长期纠缠不清，基层工作非常难做。杜就是在这样的“地盘”开始了他的村官之旅。他首先用勤快的脚步很快打动了村民，并在处理一些农村纠纷中逐步展露出“大学生”的水准。“对大学生村官来说，能融进农村并被村民接纳和认可非常重要。”杜说，“当然这一过程会很艰难。”据了解，长期以来，一直困惑车渠村的主要是村里400亩河滩耕地的利益之争，杜上台后第一件事就是顶着压力甚至威胁将地收回，并采用招标的形式承包出去，为村里赚得了20多万元的承包费。随后成立由8个村民组成的理财小组，负责管理这笔经费。

　　2.杜占营并不是孤独进村，汝州市300多名大学生做村官也不是孤立事件，而是整个平顶山大学生村官工程的一部分。2004年10月27日，汝州市委组织部工作人员称，选拔第二批大学生村官1 000名的报名工作已经于当天开始，咨询电话“一上午就没闲下来”。在一位工作人员的案头，记者瞅见了刚刚送达不久的《中共平顶山市委关于选拔第二批大学生村干部的意见》。

　　2003年10月，中共平顶山市委以罕见的姿态下发了《关于选拔大专以上学历优秀青年到农村任职的意见》，决定用3年的时间为每个行政村公开选拔1名大学生村官，为切实改变农村基层干部队伍的年龄结构和文化结构，加快全面建设小康社会提供组织保证和人才支持。截至2004年2、3月份，整个平顶山市公开选拔的第一批967名大学生村官，被分别选派到农村任职。全市10个县(市)区中，舞阳市、新华区等5个市、区实现了村村有大学生村官；而在全市范围内，大学生村官在行政村中的覆盖率也达到36.8%。这其中，仅汝州市就有大学生村官339名，占第一批总人数的三分之一强。

　　3.下派大学生中，是中共正式党员的一般担任村党支部副书记，预备党员或非党员，担任村委会主任助理(村委会副主任级)职务。据介绍，汝州第一批大学生村官中，副支书31人(后一人被任命为村支书)，村主任助理208名。党委和政府有关部门在大学生进村事件中发挥的主导作用可见一斑。但知情人士称，大学生就业形势的吃紧以及择业观念的更新，也为大学生群体最终选择走向农村提供了很大的推力。据了解，汝州339名大学生村官中，非在职人员182名，其中未就业大学生169名。

　　“毕竟糊口是第一要求。”一位大学生村官坦率地说，“就相当于拿钱替人干活一样。再说，农村也不见得就没有机会。”天之骄子与村官，如今这两个具有巨大落差的概念被捏合在一起。但余下的路，艰辛而漫长。来自家庭、村落和整个社会大环境的异样眼神，让他们迈向农村的步履显得异常吃力。

　　4.对于大学生村官半年来的表现，汝州市有关领导表示“很满意”。“最起码，没有一例开小差的。”一位负责基层组织建设工作的官员表示。然而，这场轰轰烈烈的大学生村官工程，其长期性、连贯性是否拥有制度性的支持和保障，吸引着众多关注的目光。汝州市委组织部副部长张志伟表示，他本人有理由认为，平顶山市的大学生村官工程并不是心血来潮之举，而是一项长期的制度性建设，是一种创造性工作。他表示：“至于合不合适，不取决于领导意志，而是取决于当前农村工作的实际需要，取决于制度本身是否有先进性和优越性。”“现在看来，该项工作的先进性已经得到了初步体现，当然还要注意执行效果，不变形，不走样。”

　　申论要求：

　　根据给定材料所反映的主要问题，从政策制定或政策执行的角度，提出解决问题的具体对策或建议，篇幅在350字左右。

　　综合分析

　　(1)抓住几份材料间的内在联系，提炼出共同的主题。材料一通篇所讲的是改进村干部选任方式后出现的六种村党支部书记和村委会主任选举模式。材料二的主要内容是长阳县出台《村干部管理办法》后，村干部向村民代表详细述职并当场接受村民代表点评和打分的情况及其产生的效果。材料三讲的是村民们在镇政府有关领导的主持下，启动罢免程序，最终罢免了原任村民委员会主任。材料四主要记述了平顶山市选拔大学生担任村党支部副书记、村委会主任助理等农村基层组织职务的情况。仔细分析各材料中的关键词，如村干部、村党支部书记、村委会主任，选举、述职、罢免、选拔、改进、改革、出台、“非常规”、罕见姿态等，全是关于当前农村基层组织村民委员会和村党支部中各种干部的产生、评议、罢免及其开展工作的情况，再进一步提炼，其实讲的就是新形势下农村基层组织的领导体制改革问题。

　　(2)既然已经确定几个材料的共同主题是农村基层组织的领导体制改革问题，那么自然而然，所谓改革，就必然牵涉到改革的发动者、参与者、有关的利益团体以及改革的目标、模式、成效、存在的问题等。把几个材料综合起来看，四个材料提到四个地方，位于中国的不同地域，四个材料并排在一起，其所表达的内容就有一定的统计上的意义，即农村基层组织的领导体制改革已经在广大农村地区开展起来，而且根据材料二和材料三，在一些地方也确实取得约束村干部的行为甚至罢免村干部的实效。但在平顶山市，其所进行的选拔大学生充实基层的工作就未见明显成效。比如汝州市有关领导表示“很满意”、“最起码，没有一例开小差的”。如果以无人开小差而表示满意，只能说明这项改革措施未达预期目标。其次，材料中提到“长宁县改进……推出……”、“长阳县去年出台《村干部管理办法》”、“全县738名村干部今年第一次全部接受群众考评，其中81%得分超过90分”、“在镇政府有关领导的主持下”、“镇政府的有关领导正在给村民讲解投票程序和相关事宜”、“村民对此结果欢欣鼓舞”、“中共平顶山市委以罕见的姿态下发了……”、“汝州市300多名大学生做村官也不是孤立事件”、“选拔第二批大学生村官1 000名的报名工作已经于当天开始，咨询电话一上午就没闲下来”。从这些用语可以看出，市、县和乡镇各级政府部门有巨大的热情和动力来推进农村基层组织的领导体制改革。但是有些政府官员对该项改革干涉过多，如亲自主持村民委员会主任的选举或强制规定村民对村民委员会主任的考核方式。这实际上是违法行政，侵害村民的自治权利。而广大村民和一些有可能加入到这场改革的公民也都非常踊跃地加入这场改革中来，但是他们往往缺乏自主能力，经常是遇到农村基层组织建设问题时要依靠政府官员才能得到解决，如材料三中村民只有在镇政府的主持下才能罢免村民委员会的主任。各级地方政府在推进农村基层组织的领导体制改革过程中，采取各种形式颁布各种文件来规范推动该项改革。但是稍加比较就可以发现，各地采取的做法不尽相同，而且追求短期效应的现象很明显，很多规定都是制定后很快又进行调整，缺少长期的政策目标。材料中所显示的情况也很难反映政府部门的一些做法的法律依据何在？尽管改革需要突破性思维，但是无论如何也应该在依法行政的框架内实施改革。尤其是村民委员会主任和其他村干部的选举和任命，都有相应的法律法规对其进行规范，各级政府部门实际上是无权任意对其做出超出法律规定的领导和指挥的。如材料一中规定只有在群众基础较好的村庄才由群众投票直接选举产生村委会主任，材料二中由县政府出台有关规定来规定村民应如何考核村民委员会的干部，材料四中政府直接安排毕业大学生到村民委员会任职等。这些规定都违反了村民自治的基本法律精神和有关的法律规则，严格来说，均是无效的行政行为。考生在碰到这类材料时，既要分析其取得的成效，也要指出存在的问题。

　　通过以上对该资料的分析，我们不难看出该资料主要反映了如下问题：

　　四份材料关注的都是农村基层组织领导体制在新形势下的改革问题：

　　一是农村基层组织领导体制改革已经在中国农村地区广泛进行，有的地方取得了一定成效，有的地方则效果有限；

　　二是基层政府的领导干部和广大村民对农村基层组织领导体制的改革有热情，但也分别存在干涉过多和过分依赖的情况；

　　三是各地的农村基层组织领导体制改革中存在政策不稳定、主要由政府主导和有关行政行为效力不确定等问题。

　　经过分析问题、确定原因后，我们可对该资料反映的问题，提出如下对策：

　　农村基层组织领导体制改革是成功解决“三农”问题的关键之一，建议当前应着重抓好以下几方面工作：

　　一是坚定不移地推进农村基层组织领导体制改革工作，扫除改革的死角，把农村基层组织领导体制改革推广到每一个自然村。

　　二是全面总结开展农村基层组织领导体制改革以来的经验教训，制定并认真落实相关配套措施。

　　三是进一步修改和完善有关法律法规和政策，使之具有切实可行的操作性，同时根据各地实际情况制定或完善有关的实施细则，使农村基层组织领导体制改革工作有法可依。

　　四是强化各级党政领导干部依法行政的意识，使有关部门既能加强对农村基层组织领导体制改革的指导，又能确保农村基层组织领导体制改革在有序合法的情况下进行。

　　五是加强对广大村民和基层党员的引导，不断提高他们的依法自治意识和政治意识，使他们主动、自觉、积极地参与到村民委员会和村党支部的建设中去。

　　【评析】

　　依据分析问题所得到的结论，有针对性地提出对策或建议。问题的症状和根源清楚了，那么相应的措施也就呼之欲出了。如针对当前农村基层组织领导体制改革中存在的有的村庄还未开展改革或改革不到位的情况，就旗帜鲜明地提出“坚定不移地推进农村基层组织领导体制改革工作，扫除改革的死角，把农村基层组织领导体制改革推广到每一个自然村”的对策；针对政策目标不明、政策不稳定、实施政策容易走形变样，提出“全面总结开展农村基层组织领导体制改革以来的经验教训，制定并认真落实相关配套措施”的对策；针对《中华人民共和国村民委员会组织法》及相关配套法规在不少问题上规定不具体，缺乏操作性，改革在相当的程度上处于无法可依的状态，提出“进一步修改和完善有关法律法规和政策，使之具有切实可行的操作性，同时根据各地实际情况制定或完善有关的实施细则，使农村基层组织领导体制改革工作有法可依”的对策；针对不少基层政府官员对农村基层组织大包大揽，过分干涉的现实，提出“强化各级党政领导干部依法行政的意识，使有关部门既能加强对农村基层组织领导体制改革的指导，又能确保农村基层组织领导体制改革在有序合法的情况下进行”的对策；针对不少村民对政府依赖性强，自身主动参与精神不足的状况，提出“加强对广大村民和基层党员的引导，不断提高他们的依法自治意识和政治意识，使他们主动、自觉、积极地参与到村民委员会和村党支部的建设中去”的对策。