已列入今年立法计划的土地管理法第二次修订工作正在进行。据报道,修订草案新增49处内容,涉及农用地流转,土地权利等,其中一条明确住宅建设用地使用权期限届满的,按照国家有关规定自动续期。
因草案中并未明确“自动续期”是“无偿”还是“有偿”,遂有专家认为,如果明确了是“无偿”,那么,政府将肯定不能在续期中收取费用,而以“按照国家有关规定”作为表述,“就可以是无偿,也可以是有偿,这样就有了回旋的空间,按照届时的情况管理,实际上把这个权力交给了政府”。
事实上,土地使用权续期问题并非因此次土地管理法修订而产生。国务院于1990年5月19日颁行的《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》中,第12条明文规定:“土地使用权期满,土地使用权及其地上建筑物、其他附着物由国家无偿取得。”这一规定使得在中国内地发生的商品房买卖事实上都成了“使用权租售”,业主实为“承租人”,只不过是一次性支付了30年到70年不等的租金而已。
这一规定明显违背公平原则,因而自通过之日起就备受质疑。经过反复的立法博弈,八次审议方获通过的《物权法》终于在法律层面对此进行了校正。该法第149条规定:“住宅建设用地使用权期间届满的,自动续期。”此外,对“非住宅建设用地使用权期间届满后的续期”,《物权法》明确:“依照法律规定办理。该土地上的房屋及其他不动产的归属,有约定的,按照约定;没有约定或者约定不明确的,依照法律、行政法规的规定办理。”
根据“上位法优于下位法”的原则,作为国家基本法律的物权法要优于作为行政法规的“暂行条例”。住宅建设用地使用权“自动续期”事实上已经取代了之前的“到期国家无偿收回”。为求法制统一,与之相冲突的土地管理法也同样面临应予修订的命运。但物权法所规定的“自动续期”并未明确是“无偿”还是“有偿”。因而在理论上,土地管理法可进一步明确是“无偿”还是“有偿”。如立法欲明确为“有偿自动续期”,还可以明确“有偿”的计算标准。
立法本应协调一致。最好的立法协调,是土地管理法的修订与物权法的立法同时进行。遗憾的是,立法机关并未有此考量,造成了物权法与土地管理法及“暂行条例”之间的脱节。因土地管理法草案所引发的70年有偿自动续期之争,实则是在物权法通过之际就已埋下了伏笔。
笔者注意到,在某门户网站的相关新闻后,网民留下了上万条评论,一边倒地质疑有偿续期。我相信公众对土地使用权“无偿自动续期”有足够的信心,否则他们怎会放心购买最高只有70年土地使用权的房子?
合法的商品房买卖背后,业主都能领到“房屋产权证”与“土地使用权证”。房产证确认的是“房屋产权”,因为房产属于私人财产,并无期限之说。但在土地国有的现实之下,房产拥有人对房屋赖以栖身的土地却只有“使用权”。由于房与地不可分割,土地使用权事实上也决定了房屋使用权。若不能公平合理地解决土地使用权的“70年大限”问题,本已饱受煎熬的房地产业必将再受打击。房价本就高企,续期的费用无疑仍要列入房价。若是象征性地交费续期还好,一旦费用偏高,必将招致民怨沸腾。
与其将来面对激烈的社会冲突,不如尽早公开草案,引入立法博弈,并以此来争取更多的民意认同,防范潜在的社会风险。土地管理法的修订是立法机关的分内之事,由代表行政机构的国土资源部来主导草案的制订和修改,本就不符合立法平衡原则,也不利于利益相关各方进行平等博弈。当务之急,立法机关应广开言路,面向社会征集土地管理法修订草案,对初选入围的草案不论制订者为何方,都应及时公开,供民众参与讨论。土地管理法修订不能再走“部门立法”的老路了。