热点分析

　　近些年，一些国有企业和集体企业分别改制为股份合作制企业、有限责任公司、股份有限公司、中外合资企业等。从审计调查的情况看，企业改制总的情况是好的，但也存在不少问题，亟待引起重视。

　　存在的问题包括：

　　一是部分资产未办理产权转移手续，职工身份未进行置换。一些改制企业中未按《公司法》要求进行更名，有的虽进行了更名，但资产转移手续均未办全，未办理的有土地使用证、房产证、车船使用证、商标、自营出口权等。此外，相当一部分改制企业对职工身份未进行置换，没有通过支付经济补偿金的方式来买断职工身份，这样很可能给企业今后的发展和社会稳定留下隐患。

　　二是法人治理结构尚未全面建立和规范运作，企业内部管理失控的现象依然存在。随着经济体制改革的深化，政府对企业的管理逐渐由直接领导转向间接引导和宏观调控，因而强化改革企业的内部制约机制，建立法人治理结构并规范运作显得尤为重要。但目前不少改制企业股东会、董事会、监事会、经理层的法人治理结构建立和运作都存在不少问题。有的国有企业改制后，仍然停留在职工入股、企业更名，其他一切照旧，穿新鞋走老路；有的企业将“三会一层”的法人治理结构变为缺少监事会的“二会一层”；有的虽然已建立了法人治理结构，纸上明确了各自的职责权限和议事规则，但实际上得不到落实，存在“董事不管事、监事不问事、企业法人包揽事”现象，甚至投资、年度财务决算和利润分配等重大决策也由少数人说了算。由于“三会一层”的法人治理结构尚未全面有效地落实到实处并发挥应有的作用，致使部分改制企业管理失控，造成失误。

　　三是税收和国有资产流失现象不同程度地存在。审计调查中发现，在企业改制过程中，由于资产评估不实而造成部分税收和国有资产流失的情况在一些企业还相当严重。

　　四是社会统筹保险制度尚未全面有效落实。三项保险金欠缴严重。有的未实行医疗保险，有的未实行失业保险。改制企业中已实行养老、失业、医疗三项社会统筹保险制度的，欠缴、少缴“三项保险金”现象严重。

　　政策链接

中华全国总工会办公厅关于在企业改制重组关闭破产中进一步加强民主管理工作的通知

工发电〔2009〕61号

　　各省、自治区、直辖市总工会，各全国产业工会，中共中央直属机关工会联合会，中央国家机关工会联合会，全总各部门、各直属单位：

　　为更好地应对国际金融危机，推进企业改革工作顺利进行，切实维护职工合法权益，保持职工队伍稳定，现就在企业改制重组关闭破产中进一步加强民主管理工作的有关问题通知如下。

　　一、充分认识在企业改制重组关闭破产过程中进一步加强民主管理工作的重要性和紧迫性

　　当前，我国经济发展正处于关键时期，企业改革取得了显著成效，有关国有企业改革政策层面的问题基本解决。但是，最近一段时期以来，有些企业在改革过程中忽视职工民主权利，改制方案不公开，职工安置方案也未经职工代表大会审议通过等，导致国有资产流失，职工利益受损。引起广大职工群众的质疑和不满，引发职工群众上访事件，个别企业甚至出现极端暴力事件，给企业和地区经济发展以及社会稳定造成了十分不利的影响。继续深入推进企业改革，不仅涉及经济发展和社会稳定的大局，而且涉及广大职工切身利益，必须坚持依靠职工群众，切实加强民主管理工作，确保职工合法权益得到维护。各级工会组织要坚持以科学发展观为指导，站在构建社会主义和谐社会的高度，充分认识坚持做好改制重组关闭破产企业民主营理工作的重要性和紧迫性，自觉把在企业改制重组关闭破产过程中加强民主管理工作作为支持企业应对国际金融危机，保障我国经济发展、社会稳定的重要措施，作为工会围绕中心、服务大局的一项重要工作，切实抓紧抓实。要积极支持政府和企业严格按照有关法律法规的规定进行改制重组关闭破产，通过厂务公开、职工代表大会等民主制度，落实职工的知情权、参与权、决策权和监督权，切实维护职工合法权益。要积极配合党政有关部门，深入细致地做好职工群众的思想政治工作，向职工群众讲清楚有关企业改革的方针政策和规定，讲清楚企业改革的必要性、紧迫性以及企业的发展思路，争取职工群众的理解和支持。确保企业改制重组关闭破产依法顺利进行。确保职工队伍和社会稳定。

　　二、切实加强企业改制重组关闭破产中的民主管理工作

　　改制重组关闭破产企业工会要督促企业加强厂务公开工作。确保职工群众在企业改制重组关闭破产中的知情权和监督权。要推动企业认真贯彻落实中共中央办公厅、国务院办公厅《关于在国有企业、集体企业及其控股企业深入实行厂务公开制度的通知》（中办发〔2002〕13号，以下简称“两办通知”）、《国务院办公厅转发国资委〈关于进一步规范国有企业改制工作实施意见〉的通知》（国办发〔2005〕60号）的有关要求，协助和监督企业将改制方案、兼并破产方案、职工裁员及分流安置方案等企业重大决策问题及时向职工群众公开，充分听取职工群众的意见，督促企业在实施改制时，将企业总资产、总负债、净资产、净利润等主要财务指标的财务审计、资产评估结果，向职工群众公开，接受职工群众的民主监督。

　　改制重组关闭破产企业工会要监督企业坚持和完善职工代表大会制度，在改制重组关闭破产中严格履行民主程序。要督促企业按照“两办逋知”和《国务院办公厅转发〈国资委关于规范国有企业改制工作意见〉的通知》（国办发〔2003〕96号）的规定要求，将改制方案提交企业职工代表大会或职工大会审议，职工的裁减和安置方案等涉及职工切身利益的重大问题交职工代表大会审议通过，未经职工代表大会通过的不应实施；既未公开又未经职工代表大会通过的视为无效。要坚持规范职工代表大会制度。改制企业召开职工代表大会，必须要有三分之二以上职工代表出席，经全体职工代表半数以上通过方为有效。职工代表大会的表决应以无记名投票方式进行，不能以职工代表团（组）长联席会议代替职工代表大会作出决定。

　　改制重组关闭破产企业工会要协助监督企业落实有关法律法规和政策规定，切实维护职工合法权益不受侵害。积极协助和监督企业按照《破产法》、《劳动合同法》、《企业国有资产法》、《关于国有大中型企业主辅分离辅业改制分流安置富余人员的实施办法的通知》（国经贸企改〔2002〕859号），《关于进一步规范国有大中型企业主辅分离辅业改制的通知》（国资发分配〔2005〕250号）、《最高人民法院关于正确审理企业破产案件为维护市场经济秩序提供司法保障若干问题的意见》（法发〔2009〕36号）等法律和政策规定，做好职工安置和经济补偿工作，避免大规模裁员，维护职工的劳动权益和经济权益。要协助企业尽可能地把问题解决在改制重组关闭破产过程中，暂时不能解决的，要把遗留问题的解决方法和时限向职工公开，通过职工代表大会广泛听取职工的意见，接受职工群众监督。对依法按政策确实不能解决的，要协助企业做好解释工作，取得职工的理解和支持。在改制完成的企业推动建立健全以职工代表大会为基本形式的企业民主管理制度，实行厂务公开，保障职工各项民主权利的落实，维护职工合法权益。

    三、各地工会领导机关要切实加强对企业工会参与改制重组关闭破产工作的领导

　　各地工会和产业工会要加强源头参与工作，积极主动参与到本地区、本产业企业改革领导机构和企业改革工作中去。积极参与改制方案和有关政策的调研论证和制定、实施，参与、监督企业资产的评估、处置和企业股权配置，参与关于职工安置方案、经济补偿办法的制定与实施等。要对企业改制重组关闭破产中履行民主程序提出明确要求，对改制方案中涉及职工切身利益的问题要重点审核，严格把关，并监督实施。

　　要加强对改制重组关闭破产企业工会工作的指导，大力支持企业工会积极主动开展工作。要支持企业工会主席切实履行职权，参与企业改制方案的调研论证，积极反映职工的意愿和要求，代表职工提出工会的意见，完善企业改革方案；支持企业工会主席敢于坚持原则，对侵犯职工合法权益的行为予以纠正，对暗籍操作、违规操作、严重损害国家利益和侵犯职工合法权益的行为，督促有关方面依据国家相关法律法规严肃查处。要承担起保护企业工会主席合法权益的责任，对企业工会主席因依法履行职责遭受任何形式打击报复的，要依照《企业工会主席合法权益保护暂行办法》（总工发〔2007〕32号）予以解决。畅通信息渠道，对企业改革过程中出现的不稳定因素，要及时向当地党委、政府和有关部门及上级工会反映，积极做好劳动争议预防和调解工作，切实把企业改革过程中的矛盾和问题解决在基层，解决在萌芽状态，保持职工队伍稳定，保障企业改革工作的顺利进行。

    中华全国总工会办公厅

    二○○九年八月十二日

　　延伸阅读

企业改制必须维护职工合法权益

　　企业改制是经济改革的大方向，也是强国富民的大好事。但在这些年的企业改制过程中却不断出现损害企业职工权益的现象，而且愈演愈烈。以至于全国总工会发出通知，要求切实维护职工合法权益。全总的态度是坚决的，汲取这些年来企业改制中的经验教训，全总的这种强势态度有着充分的当然和深刻的必然。

　　——在企业改制中维护职工合法权益，既是中国社会性质的当然要求，也是社会发展目的的直接体现。

　　这种当然首先是制度的当然。不论企业如何改制，都是在社会主义社会这一大的制度背景下改制。在社会主义国家，工人是国家的主人，是中国共产党巩固政权的坚实基础和推进改革、发展经济、保持稳定的依靠力量。尊重和保障职工基本权益，是深入实践科学发展观，发展中国特色社会主义事业的客观要求。如果因为企业改革而使得工人的地位与权益丧失，这种改制就走到斜路上去了。

　　这种当然也是由国有企业发展的历史事实决定的。新中国的国有企业从无到有，从小到大，从弱到强，无一不是凝聚着一代又一代产业工人的劳动、奉献乃至牺牲。在现有的国有资产中，相当多数量的财富是应该给企业工人，但由于当年的制度安排和初始的发展压力没能够足额给予工人，最终几十年积累下来凝结在企业资产中。因此企业改制重组关闭破产时，当然应将转让国有产权的价款优先用于支付职工的紧急补偿金、偿还拖欠职工工资、补齐欠缴职工的各项社会保险费等。我们不能割断历史，更不能过河拆桥。

　　这种当然更是由改革发展的最终目标所决定的。不论改革也好，发展也罢，根本目的就是要通过改革发展，不断满足人民群众日益增长的物质文化需求。而满足人民日益增长的物质文化需求，维护职工合法权益是前提。而且随着经济社会的发展，职工权益的内容也不断丰富，我们不仅要维护职工劳动权益，还要维护包括职工享有的人生权利、民主政治权利、文化教育权利、资产收益等更为广泛、更为全面的权益。

　　——在企业改制中维护职工合法权益，既是体现企业改制合理性的必然，也是严格遵循法律法规的必然。

　　我们之所以要进行企业改制，之所以认可企业改制的合理性，就在于企业改制是通过改变企业的产权体制，转换企业的运行机制，以新的制度框架激发活力，注入动力，使得企业可以获得新的收益、更大的效益。在这一过程中企业蛋糕做大了，利益相关的各方都能多分到一些，企业职工的权益自然也相应增进。

　　但现实中的一些企业改制确是通过削减、剥夺职工的合法权益来获得所谓效益。所谓企业改制就是盯着企业职工的那块利益，总是想取而分之。可是如果企业改制只是让一部分人占有另一部分人的权益，是把职工既有权益转移给新的企业产权所有者，并没有把企业做得更大更强，并没有新的收益产生，这样的改制有什么意义？这样的改制合理性又何在？

　　更进一步看，任何改革，包括企业改制都必须在法律框架内改革，必须依法改革。严格遵守法律法规是企业改制的合法性所在。目前我国国有企业重组改制和关闭破产法规政策和措施比较完备，涉及员工切身利益方面政策和操作程序方面的规定也比较明确。侵犯职工权益，不尊重职工民主权利的改制是严重违犯国家法律法规的。

　　——在企业改制中维护职工合法权益，不仅是实现企业改制顺利实施的保证，也是实现社会长治久安的关键所在。

　　任何侵犯职工权益的改革行为不仅行不通，还会引发重大的社会问题。道理是如此，事实同样也是如此。今年以来，先有吉林通钢改制，以发生总经理死亡而宣告失败；后有河南林钢改制，以政府官员被围困而暂时终止。仅仅一个月内就因企业改制发生两起重大群体事件，这值得我们深思。

　　企业背后连着社会，连着政治。企业改制是整个经济改革乃至社会改革中的一个环节，牵一发而动全身，不能一叶障目。企业按照市场经济法则减员增效没错，但无视社会背景、无视历史事实、无视公平正义的做法不仅不可能得到真正的效率，反而会引火烧身。而且这火不仅会烧掉企业，甚至会引发更大的问题。

　　当然，我们也不能把维护职工权益的责任都推给企业。企业改制既然是整体改革中的一个环节，就需要相关改革配套与跟进。有些问题单靠企业是解决不了的，政府、社会等相关层面必须相应跟得上。比如说，政府化解制度壁垒为职工接续各项社会保险关系，创造新的就业岗位帮助职工再就业等等。这对于在企业改制中切实维护职工权益是很有意义的，也是很必要的。