粮食是关系国计民生的重要物资，确保粮食生产与粮食安全是农业、农村工作的头等大事。从近年情况来看，人口增长、耕地减少的趋势不会改变，人与粮的矛盾将日趋激烈，确保粮食安全的任务仍十分艰巨。

　　一、粮食生产与粮食安全存在的问题

　　粮食生产与粮食安全涉及到粮食生产、粮食流通、粮食消费三大领域。但粮食安全问题更重要的不是流通问题、不是消费问题、而是粮食生产问题。进一步地，粮食生产决定于粮食生产能力，从而粮食安全最终是粮食综合生产能力问题。

　　排除气候影响等人类不可控因素，粮食潜在生产能力最终决定于投入粮食生产的土地、资本、技术、劳动、制度等五大生产要素状况，即粮食生产用耕地、农田水利等农业公共基础设施、科技发明及其推广应用、地方政府的积极性和农民的积极性、涉农相关制度与政策等五大方面将最终决定粮食综合生产能力。但这五大要素的现状堪忧。

　　（一）、土地

　　１、可耕地面积减少。我国土地资源紧缺，新增可耕地潜力有限。如下两个因素导致耕地面积进一步减少，一是退耕还林，但这个因素只会在短期内存在，而且，退耕还林地多数不适合种粮食，所以退耕还林对粮食有影响，但影响不大；第二大因素是国家建设用地，这个因素会长期存在，尽管坚持“占一还一”的政策，但占用的多是良田，补充的多是旱地，主要原因是随着县域经济的发展，县城建设、小城镇建设及城市基础建设的需要，此外还有国家大型基础设施建设等，这个因素直接导致粮食种植面积下降。

　　２、农业产业结构调整。农业产业结构调整，经济作物种植面积增加，它虽然不会导致永久性的耕地面积减少，不会降低潜在的粮食综合生产能力，却会导致当年粮食种植面积下降。

　　３、土地撂荒。尽管农民对土地有很深的感情，而且留下来种田的农民除了种田外，没有别的选择，所以土地撂荒并不严重。但是由于外出打工多、农转非、粮价低、水源不好、生产资料价格高，土地撂荒在不同的地方还是不同程度地存在，同样导致当年粮食种植面积下降。

　　４、土壤肥力逐年下降。近年来土壤肥力呈现逐年下降趋势，特别是有机质含量下降甚为严重，造成土壤板结、团粒结构差，耕作层浅薄，蓄水保肥能力差、不耐旱、不耐寒，病虫害发生频繁，亩产量难以提高。原因在于，一是缺乏绿肥，自农村实行承包责任制至今，绿肥种植逐年减少，尤其是近十年来，绿肥生产几乎是空白状态。二是有机肥积造严重不足。目前农户除施用自家有限的猪牛羊粪外，几乎不再积造其它的有机肥，但自家养的猪牛羊有限；塘泥这种最好的有机肥全都被遗忘。三是看重施用化肥，种卫生田，造成对土壤掠夺性生产。

　　（二）、资本

　　１、原有水利设施维护不足、老化严重，有效灌溉面积减少。现有水利设施大部分是在５０—６０年代修建的，经过４０多年的运行，特别是承包制以来，由于维护不足，存在很多问题：一是水库淤积，库容和蓄水量减小。表现为病险水库数量增加，水库蓄水下降，现有水库实际可蓄水量远远低于设计有效灌溉面积。其主要原因是库区水土流失严重，人为地开荒种地等破坏植被。二是渠系老化、不配套、年久失修。其主要原因是目前国家和地方对小型水利设施的投资少，同时各中型水库征收水费困难，对渠系维修资金极少，渠道清淤不彻底，渠系淤塞，许多渠道渗漏严重，下游渠系无衬砌，年久清淤不彻底，对渠系下游灌溉影响大。三是机井利用率低，主要原因是地下水位逐年降低以及管理等存在问题。

　　２、政府投资不足。家庭承包制以来政府投资不足，水利基础设施比以前变差，已有设施维护困难，新增投入不足，建设速度赶不上折旧速度，有效灌溉面积逐年减少。水利工程水费征收现状是”一少两低”。“一少”是水费计收面积逐年减少；“两低”是水费征收标准低和征收到位率低。而且，水费一般交由水库管理委员会使用。而水库管理委员会实行自收自支，在人员臃肿，经费不足的情况下，很难保证资金用于水库维护。

　　３、集体和农户建设动力不足。实行承包制以来，农村集体与农户进行农田水利建设积极性不高，难以组织群众开展农田水利基本建设，农田水利基础设施有人使用但无人管理，出现“公共地悲剧”。即使组织开展这项工作，因为年轻力壮的农民都外出打工，也是劳力不足。农村税费改革取消“两工”、村内实行“一事一议”后，矛盾更加突出。

　　（三）、技术

　　１、生物、化学技术及其推广应用不到位。生物化学技术有的能直接提高单产，有的能增强抗旱、抗涝、抗虫害、抗倒伏，从而间接提高单产，如高产、优质粮食品种，化学除草技术，叶面施肥技术推广，病虫综防技术推广，等等。技术推广对粮食增产起到了很大的作用。

　　２、机械、物理技术推广应用不全面。农用机械技术的推广应用可以提高粮食生产单位时间的效率，减轻了劳动强度，降低了作业成本，有利于稻草还田，特别是有利于种田大户。

　　（四）、劳动力

　　种粮劳动者的数量减少，但对粮食生产影响不大。由于务农不如打工，大量劳动力外出，但农业人口大量过剩，种粮人数减少不会影响粮食生产。　　

　　种粮劳动者的素质下降，给粮食生产带来不利影响。外出打工增加导致“老人”农业、“妇女”农业，种粮劳动力素质普遍不高，新技术推广应用受到影响，大多数农民是凭经验种田，别人怎么种田，自己就怎么种田。

　　（五）、制度

　　１、财政制度使资金使用效率不高

　　（１）支农资金投入结构不尽合理。支农支出中，直接用于流通环节的补贴过高，用于建设性的支出比重不高、用于农民可以直接收益的中小型基础建设的比重较小，一些关系农业发展全局的基础性、战略性、公益性项目，如农业品质改良、重大病虫害控制、社会化服务体系等缺乏足够的投入保障。

　　（２）支农资金管理体系不完善。一是财政支农投入高度依赖上级政府，地方财政连“吃饭”都不能保证，很难再向经济效益相对较低的农业追加投入；二是支农支出实行分块管理，因而不同程度地存在条块分割、相互之间不协调、重复投入，力量分散，有限的资金不能形成合力；三是财政支农资金使用监督机制有待完善。

　　２、金融制度使资金投入不足。主要表现为，（１）邮政储蓄系统只存不贷，取走了农村本已有限的资金，实际是在“抽血”。（２）商业银行在农村没有分支机构，不可能为农村粮食生产“输血”。（３）政策性银行的资金投向受到严格限制，也不可能为直接粮食生产提供很多资金支持。（４）农业保险在农村基本是空白，粮食生产风险基本由农户自己承担。（５）现在真正为粮食生产提供直接金融服务的只有农村信用社，但信用社同样存在严重的“离农”倾向。其结果是农户特别是种田大户资金短缺。

　　３、粮食生产社会化服务体系不健全

　　（１）生产领域的社会化服务体系亟待加强。如农业技术推广工作：①农技推广网络不完善，具体表现为村级没有农技推广网络，县、乡级农技部门技术设备落后，农技部门之间的配合，联系较少。②农技人员自身素质不高，具体表现为专业知识陈旧、老化，多年来一直未得到过培训。③农技推广经费不足，目前的经费只能维持农技人员的基本工、根本没有资金用来进行农技推广，导致许多试验、示范无法开展。

　　（２）流通领域的社会化服务体系不利于粮食生产。一是粮食流通体制问题，粮食风险基金县级财政配套，地方财政难以兑现；二是粮食主产区和主销区的仓储平衡困难。三是农业生产资料供应，主要是种子、化肥、农药价格上涨，质量难以保证。

　　（六）、储备

　　从社会储粮主体结构看，目前城市居民、农民和用粮企业等社会储粮量相对不足，粮食库存主要集中在国有粮库，因而显得库存庞大，包袱沉重。从库存粮食品种质量看，陈化粮占10%，尤其是主要粮食品种的稻谷陈化数量较大。据了解，目前库存中，还有20%左右的超期储存粮(这部分粮食再过半年也将陆续转化为陈化粮)，陈化和超期储存粮已达到30%左右。同时，库存粮食中有相当一部分品种较差的春小麦等，市场上需要的优质、专用粮食库存并不多，库存品种结构、品质结构不适应市场需求结构。从粮食库存地区分布看，主要集中在粮食主产区，仅东北3省就占1/3，而大部分粮食销区库存量相对较少。一旦出现粮食紧张，将加重运输压力，增加粮食流通和消费成本。由于库存粮食成本价格普遍高于市场价格，如果需要抛粮调控市场，尚需中央、地方财政大量增加补贴。

　　（七）粮价

　　1、退耕还林还草对粮食价格的影响

　　我国在2000年17个省(区、市)开展试点的基础上，在2001年继续进行退耕还林还草试点，任务为退耕造林种草500万亩，宜林荒山荒地种草740万亩。对退耕还林还草程度不同的农户，分别给予5年和8年的粮食、现金补贴。对于退耕还林还草和宜林荒山荒地造林种草给予一次性补贴。这一政策，大大地鼓舞了农民生态退耕还林的积极性。但同时也使粮食的播种面积大量减少。自1999年，退耕还林还草及荒山造林达2亿亩，耕地总量减少1f乙亩。土地是我们的衣食之源，生存之本。人口多，耕地少是我们的基本国情，用寸土寸金来形容土地的珍贵，对于我们这样一个以占世界7％的耕地养活占世界22％的人口的国家来说很恰当。几年来我国粮食总产量连年下降，已由1998年的5．12亿吨跌至2003年的4．31亿吨。这几年，我国维持粮食供求平衡都是靠挖库存。2003年到现在，我国粮食是求大于供，2003年缺口2000多亿公斤，导致我国粮食价格上涨幅度较大，目前我国粮食价格普遍高于国际市场粮价。近年来，我国粮食生产虽然也有丰收，但粮食的供求始终波动不止，粮食价格大起大落，这些与我们没有稳定粮食生产的基础——水土有关。我国目前人均占有耕地1．3亩左右，不及世界人均耕地的一半，而现在我国耕地以每年数百万亩的速度递减。我国是世界上水资源短缺的国家之一，这些都对我国粮食生产形成不稳定因素。

　　2、城镇化建设对粮食价格的影响

　　我国正处在工业化、城镇化的加快发展时期，目前我国的城镇化率只有30％，而国际上一般此阶段的城市化率至少要达到50％以上。如果我国要达到这个水平，城镇人口要在现在的基础上增加2．5亿，将大大增加对粮食的需求。而城镇化加快的时期，也是占地最多和耕地减少最快的时期。最近几年来，盲目建设各种开发区、工业园、占用大量耕地，而有些开发区不具备招商引资的条件，盲目占用耕地，导致大量土地荒芜，或遭破坏。

　　据有关部门统计，目前我国的开发区中有4成土地闲置。这也影响到了增产粮食的可能。其实从2000年开始，我国的粮食就一直是供小于求，由于吃库存，导致市场信号失真。2003年我国粮食首次跌破4500亿公斤，2003年10下旬，我国粮食价格实现大的涨幅，高达40％。带动了一轮农副产品的涨价。

　　3、农业的比较利益和绝对利益对粮价的影响

　　在一定时期内，如果农产品的价格上涨幅度低于非农产品的价格上涨幅度，则表明农业的比较利益低；相反，如果农产晶的价格上涨幅度高于非农产品的价格上涨幅度，则表明农业的比较利益高。农业的比较利益取决于农业生产的技术水平和非农业部门的技术水平，农业劳动生产率和非农业劳动生产率，农业产品的价格和非农产品的价格等多种因素。农业的绝对利益是指农产品的附加值价值或利润多少，决定了农民从事农业生产所获得的收入高低，农业的比较利益和绝对利益是相互影响的。

　　我国农村剩余劳动力多，能够转移到非农产业部门的劳动力数量还很小。转移到非农部门的农业劳动力所承包的土地原本不多，一般都转移给他人耕种。因此在农村劳动力严重过剩的情况下，农业比较利益的降低和农村剩余劳动力的转移并不会过多地影响到粮食产量的波动及进一步影响到粮食价格的波动。

　　影响粮食价格波动的主要原因是农业的绝对利益。对于农民来说，必须有高于成本费用的收益，才会从事农业生产。当农业部门的绝对利益下降，农业生产无利可图时，一方面更多的农业劳动力转移到非农产业部门，另一方面务农劳动力减少，使粮食的生产规模仅仅维持在满足自家口粮的水平上。粮食产量的减少影响供求，供求的紧张进一步影响粮食价格的波动。可见，在我国工业化过程中，要保持粮食价格的稳定，就要保持粮食生产的稳定。要把农业的比较利益提高到非农部门的水平，但更重要的是合理调节农业的绝对利益。

　　二、确保粮食生产与粮食安全的措施

　　（一）、建立稳固的产粮基地，切实保护粮农利益

　　建设具有区域优势、抗灾能力强、生产基础好的稳产高产粮食生产基地，是保护和提高粮食综合生产能力，确保粮食安全的重要措施。粮食基地的建设，要统筹规划、适度规模，充分考虑现有老产粮基地的作用，把主产区建成稳定的商品粮基地，使产粮基地的规模和生产能力与确保粮食一定的自给率相适应，减少粮食对外地市场的依赖度。

　　在建立粮食生产基地，确保粮食生产能力时，应重点考虑产区粮农利益。一是要提高粮食收购价格，落实好按保护价敞开收购农民余粮的政策，并实行优质优价，集中财力重点保护产粮区农民利益，继续对粮农实行直接补贴。二是要降低粮食生产成本，通过先进农业适用技术的应用，提高粮食生产的科技含量，减少成本，提高粮食生产的经济效益。三是各级财政要及时筹措足额粮食风险基金，确保广大产粮区农民的利益，保障产粮基地发展粮食生产的各种需求。

　　（二）、加强农田基础设施建设，提高农田综合生产能力

　　一是要加强标准农田建设，确保基本农田数量不减，质量提高。

　　二是要加强产粮区农田的硬件设施建设，建设一批高标准的旱涝保收农田，提高抗灾避灾能力，切实保护粮食综合生产能力。

　　三是要全面实施“沃土工程”和中低产田改造。

　　（三）、充分发挥政府的作用，确保粮食生产稳定发展

　　一是要增加投入。把对粮食生产的投入放在公共财政支持的优先位置。

　　二是要加大宣传。要充分利用多种宣传媒体，采用多种形式，宣传国家鼓励发展粮食生产的优惠政策，充分调动广大农民群众种粮的积极性和主动性。

　　三是要加强服务。各级政府及有关部门要采取有力措施，稳妥地推进粮食生产的适度规模经营，让农民放心地把土地转包给种粮大户，确保大户承包田的相对稳定。

　　（四）、依靠科技进步，着力提高粮食生产单产水平

　　在有限的耕地面积上达到一定的总产，只能依赖于单产水平的提高，而提高单产更大程度上依靠科技的进步与到位。

　　一是要实施粮食作物种子工程，充分挖掘优良品种的高产潜力。

　　二是要大力推广粮食生产先进适用技术，形成一批规范化、标准化的实用操作技术规程。通过科技的普及，提高粮食单产水平。

　　三是要建立土壤培肥技术体系，促使耕地用养平衡和肥料资源优化配置，保护和提升地力。

　　四是要提高粮食生产机械化水平，促进农机与农艺有机结合，推进科技成果的高效转化。

　　五是加强防灾减灾技术的研究与推广。制定好抵御低温、高温、干旱、洪涝等灾害性天气的预防方案。加强病虫害的预测预报工作，加快研究开发防灾、避灾、减灾和治灾的新技术、新措施、新经验，努力减少灾害对粮食造成的损失。

　　（五）、加强社会化服务，提高农业产业化水平

　　要不断完善“公司+基地+农户”的农业产业化经营模式，通过大、中、小农业龙头企业的培植，促进粮食生产的规模化经营，提高粮食农田经济效益,确保粮食生产稳定发展。同时要切实解决种粮大户、粮食加工企业用地审批难的问题，实行倾斜政策，解决生产实际问题，以带动粮食生产的稳定发展。

　　（六）、继续推进粮食流通体制改革，建立合理的粮食供求调控体系

　　深化粮食流通体制改革，提高财政信贷支持力度，建立起统一、开放、竞争、有序的粮食流通体制。进一步完善国家储备粮制度，建立起高效率的粮食宏观调控体系。加强政府对粮食价格的信息指导和管理，传递迅速准确的市场信息，引导农民进行种植结构调整。

　　（七）建立完备的粮食储备体系，保障粮食安全

　　各地方政府必须抓紧时机，根据国家和本区域粮食流通规模，逐步建立和完善粮食仓储设施，建立地方和农村粮食储备，形成中央、地方和农村三个层次的储备体系，以满足收购和紧急情况下粮食供应的需要。

　　（八）采取更有力的综合性措施，保护和提高粮食生产能力

　　一是实行严格的耕地保护制度，确保主要农产品、特别是粮食的供给能力。

　　二是要继续保证农民种粮利益。要稳定农村土地制度，保持农村基本经营制度的长期稳定。在粮食放开经营后，在对生产者进行直接收入补贴的基础上，进一步减轻农民负担，以保证粮食生产收益、增加农民种粮收入。

　　三是要利用ＷＴＯ“绿箱”政策，加大投入力度，加强农业和农村基础设施建设。

　　四是要大力推进农业科技进步，加快适用技术推广，依靠科技提高粮食的单产，优化粮食产品质量，降低生产要素投入成本，逐步摆脱规模小、竞争力差，增产不增收的传统农业模式。要大力发展粮食购销加工企业，搞好粮食深加工，促进粮食的转化，搞活粮食流通，以增强粮食种植业抵御市场风险能力和市场竞争能力。