一、行政领导的涵义和作用

 1．行政领导的涵义

行政领导包含三个方面意思：行政领导活动，行政领导班子，行政领导人员。完整地说，所谓行政领导，是指政府各级行政首长及其领导班子，通过决策、指挥、调控、监督手段，统领和引导下属人员共同实现行政目标的职能活动。它贯穿于行政管理的各层次，各方面活动的始终。

 形成行政领导要具备四个要素：

 (1)行政领导者，包括个体领导和领导集体，即行为主体。

 (2)被领导者，包括下属工作人员的管理对象，即直接行为客体；

 (3)作用对象，即领导活动面临的一切客观事物、环境或人物，即间接行为客体；

 (4)活动过程，即领导者实施领导意图的行政活动过程。

在行政领导活动中，领导者之所以能够具有使人服从或有能够改变他人的行动，是领导者权力与能力相结合的产物。首先，是领导者的职位法定权。领导者可以根据需要合法行使职位所授予的奖惩权、强制权，使下属服从，这是领导权威的基矗但法定权力并不一定必然给领导者带来实际权力，被领导者可能会因领导者的能力低下或品行不端等而设法抵制，使领导权力难以落实。所以，不断提高领导者素质和下级的服从心理是培养领导权威的有效途径。其次，是领导者的非职位影响力。这种力量具有无形的非强制性的特征，它是通过领导者的精神、态度、气质和品行等而产生的一种行为能力。第三是领导者的领导能力，它体现在领导者的主张、意见和处理工作能力上。这种能力表现在诸多方面，如筹划和决断的能力、组织协调能力、人际交往能力、灵活应变能力、改革创新能力等等。

领导是包括权力、责任和服务三位一体的科学活动。权力是实施领导的必要条件。领导区别于一般行政人员的重要特征就在于任何领导都有一定的职权。权力是领导负责或履行责任的保证，除此之外没有任何特权，也不得为其他目的而使用这种权力。

责任是领导者应尽的职责。任何领导和领导者都承担着一定责任，这些责任构成了领导的基本内容。履行职责的好坏，是衡量领导者的主要标志。

服务是领导者的根本宗旨。这是由我国的政权性质决定的，国家行政机关中的领导者都是人民的公仆。领导作用的好坏主要是通过服务好坏体现出来，这是社会主义国家领导涵义的本质所在。

 2．行政领导的作用

 领导作用发挥得如何，是政府职能实现的决定性因素。在公共行政管理中，行政领导的主导地位具体表现在三个方面：

第一，组织作用。国家行政机关的一切行政活动都是主观见诸于客观的社会的群体活动，这种活动只有通过行政领导发起、率领、组织和推动，才能有效地进行，完成组织目标。

第二，指导作用。领导活动的一个重要特点是它的间接现实性，即领导者的实践，首先不是直接指向行政目标，而是直接指向被领导者，国外有的学者曾说过，领导的功能在于成事，而不在于做事。此说虽有失偏颇，却有一定道理。指导作用体现在：行政领导按照党和国家的路线、方针、政策与法律、法规，提出本级政府、本部门的行政目标、任务和指令，用以指导整个行政活动的方向与行为。为实现行政目标，领导者要制定工作计划；进行有效的沟通和协调；运用各种于段，根据客观实践的变化适时修订调整目标。指导作用的核心是监督检查与宏观调控，领导的这种职能作用，将随着政府职能的转变而越来越得到加强。

第三，服务作用。行政领导的服务作用是通过行政领导者带领所属机关人员，认真履行本职义务来完成的，这就要求所有领导者要时刻牢记为人民服务这一宗旨，把为人民服务作为一切工作的出发点和归宿。

 二、具有中国特色的行政首长负责制

 1．行政首长负责制的涵义

我国各级国家行政机关实行行政首长负责制，行政首长是指被国家根据宪法和法律授予一定的行政职位、权力并承担一定行政责任的人。行政领导者的职位、职权和职责是相称和统一的。行政领导者的职位是通过一定的法律手续授予的职务，这是行政领导行使职权、履行职责的前提。行政领导者的职权，是由行政职位所派生出来的为宪法所规定的权力，是行政领导者履行职责的必要依据。行政领导的职责是指行政领导者在实行职权过程中应尽的义务和承担的责任。履行行政领导职责是行政领导者涵义的实质与核心。权力是尽责的手段，责任才是行政领导者的真正属性。

1982年我国宪法第一次明确规定：国家各级行政机关实行首长负责制。在中央、国务院实行总理负责制，各部委实行部长、主任负责制；在地方，各级政府实行省长、自治区主席、自治州州长、市长、县长、区长、乡长、镇长负责制。

行政首长负责制是独其中国特色的一种行政领导体制。其特色集中表现为：集行政首长制和合议制的优点于一身，集体领导与个人分工负责相结合，是民主集中制原则在行政领导体制中的特殊体现。其特点是责任明确，事权集中，分工合作，反应迅速，效率较高。

 行政首长负责制的基本内容有：

 (1)领导本级政府的工作

 在行政首长领导下，通过办公机构(如国务院办公厅，省政府办公厅，县政府办公室)负责处理日常工作。

 (2)召集和主持本级政府的全体会议和常务会议。

这是实现集体领导，充分发挥行政领导群体每一个成员的积极性、创造性，集思广益，贯彻少数服从多数的民主原则，以求优化抉择的重要保证。

 (3)向本级人民代表大会及县级以上常务委员会负责。

行政首长要执行本级人民代表大会及其常委会的决定，对其负责，报告工作，受其监督。地方各级政府还要向上一级国家行政机关负责并报告工作，受其监督。

 (4)同工作部门首长负责制以及工作责任制相结合。

 在中央、国务院总理负责制同各部委部长主任负责制相结合；在地方，各级政府行政首长负责制同县以上的职能部门工作负责制相结合。

 2．实行行政首长负责制的重要原则

第一，坚持中国共产竞领导的原则。毛泽东同志指出：“中国共产党是全国人民的领导核心。没有这样一个核心，社会主义事业就不能胜利。”中国共产党是我国的执政党，是我国各项事业的领导核心，是中国社会的中流砥柱。中国共产党的这种领导地位不是自封的，而是在领导中国人民进行社会主义建设和改革开放的事业中形成的。是中国人民自觉的和必然的选择。

党对国家行政的领导是政治领导，即政治原则、政治方向和重大决策的领导及向政府推荐主要领导干部。各级行政首长要把自己自觉地置于党的领导之下，在政治上坚定不移地拥护党的组织，通过党组织的战斗堡垒作用和党员的先锋模范作用，带动人民群众，贯彻党的路线、方针、政策，完成政府的各项任务。

第二，民主集中制原则。我国宪法规定：“中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则。”一切行政机关对于有关政策和原则性的重大问题，要经过政府的常务委员会或全体会议集体讨论，共同研究，然后再作出决议。在执行过程中，由行政首长负责和指挥。为了正确贯彻民主集中制原则，要充分发扬民主，处理好上下级关系，在议事过程中，让领导班子成员畅所欲言，各抒己见。在执行中最大限度地发挥部属的积极性。要处理好民主与集中的关系，民主与集中是对立统一，按照毛泽东同志的论述，我们需要的是民主基础上的集中，集中指导下的民主。没有民主的集中，是主观主义；没有集中的民主，形不成统一的意见。这两种偏向都会给行政首长负责制带来不良后果。

第三，法制原则。各级行政首长的职权和活动程序都有法律的规定，因此，必须以宪法和法律为活动准则，坚持依法行政。做到有法必依，执法必严，违法必穷，要坚决避免以权代法，以言代法的现象发生，行政领导如果违反民法和刑法的规定，就要受到司法部门的追究；违反行政法规所规定的义务和职责，就要受到行政机关或其他特定机构的追究。

第四，对国家权力机关负责的原则。县以上人民代表大会是国家权力机关。全国人民代表大会是最高国家权力机关，它由全国人民选举的代表产生，代表人民行使国家权力，体现了人民当家做主和人民管理国家，管理社会，全国人民代表大会通过行使立法权，把党和人民的意志变为国家意志。

各级国家行政机关是各级国家权力机关的执行机关。国务院和地方各级人民政府都由相应的人民代表大会产生，对它负责并报告工作，接受人大的监督。

实行行政首长负责制，对国家权力机关负责，就是各级国家行政机关根据宪法和法律的规定，在各自的职权范围内制定和实施行政法规，发布行政决定和命令，对国家行政事务进行领导、组织和管理，自觉接受同级人大的监督，向同级人大报告工作，认真答复人大代表的议案、提案和质询，改进政府的工作。