一、关于行政决策

1，行政决策的涵义

对于什么是行政决策，理论界尚有不同理解，通常的认识是行政领导主体为实现行政职能的优化目标，对若干准备实施的对策方案进行抉择的活动。罗马尼亚学者米哈依·奥洛维亚努关于行政决策的定义和认识，对我们理解和研究行政决策问题具有参考价值。他说：“行政决策是行政机关采取行动之前意志的反映，是行政机关为达到某一目的选择的一种解决办法。”他还认为产生一项决策需要具备以下几项条件：“从若干可能行得通路线中进行一种选择”；选择应当是经过周密思考的，有意识的行动”；“选择是为了达到一定或若干个目的，这是决策与人类其他活动和行为的根本区别”。“选择应当导致行动”他把决策视为一个从意志表现到行动的过程，是一种有意识活动。

我们认为，行政决策是在强约束条件下的一个完整的程序化的动态过程，同时是其内部职能有分工又有协作的组织系统。现将这一涵义分述如下：

(1)行政决策是由国家行政机关或有行政权的组织和个人，依据国家法律与行政法规授予的决策权限，在限定的范围内(国家、地域辖区内一切组织与个人)，对涉及国家或地区的社会公共行政事务进行的行政活动。因此，它必须体现国家全局的利益和意志，必须严格按照法律有关规定进行，在任何情况下，行政机关或工作人员都必须考虑自身的决策权限、限定范围和涉及的决策内容，不能无视这些强约束条件而任意决断。

(2)行政决策由发现问题、确定目标、拟订方案、评估优癣实施完善等一系列先后为序，彼此衔接的环节构成，所以，它是一个完整的程序化的动态过程。

(3)现代行政决策组织系统或决策体制是由若干个子系统构成的。它们相互依存、制约、影响和作用，从而推动着决策活动向前运动。以上三点构成了行政决策的科学涵义．同时也反决了行政决策三个基本特征。其中特别是“强约束条件”的特性，反映了行政决策与一般决策的本质区别。

2．行政决策的基本原则

各级行政领导者制定的决策是否正确，是否具有科学性与可行性，归根结底看它是否符合客观实际，即是否符合决策对象的实际和决策自身运动的规律。从客观实际对决策的要求出发，决策必须遵循以下几下基本原则。

(1)系统原则

行政决策的对象不论是政治、经济还是军事、财文、文化事务等，都处于社会形态这个大系统中，它们本身又构成一个子系统。决策就是对系统中某个事情或问题的决定。所以，决策对象所处的客观条件要求决策必须遵循系统原则。运用系统科学及其方法进行决策，是现代科学决策的一个基本原则，也是行政决策的基本原别，又是决策科学化的重要保证。这个原则要求决策达到整体化、综合化和最优化的目的。

整体化就是要求决策不能只从事物某一部分，某个指标来考虑问题．而必须从整体或全局出发，全面考虑系统与系统之间，系统与组织系统各部分之间的关联，考虑系统的结构及其状态，考虑系统某一部分变化引起其他部分变化乃至整个系统的变化等。对于决策方案必须从整个系统来观察分析，只要对系统有利就可以考虑。反之，如一方案对局部或都分有利，甚至利益颇欠，但对全局或系统不利，就应舍含弃此方案，国家各个部门在考虑问题、制定决策时，都不应圃于本部门、本系统情况，而应该站得高一些，看得远一些，跳出本部门本地区去决策问题。当然，系统与部门、局部与全部应该结合考虑。

综合化是对决策各项指标和利弊得失进行全面衡量和综合分析，不仅要求全面分析决策对象，而且要求对决策问题和与其他系统的相互关联进行分析。

最优化是要求决策者在动态系统，调整整体与部分的关系，使组成系统的各部分的功能和目标服从于系统的总体最佳目标，井使系统达到最佳状态。对于多项目标决策来说，由于对某一个目标是最优方案，而对其他目标不一定是最优，所以按“满意标准”，也就是用整体和局部，目的与长远利益相统一的价值标准去评价各种方案的优劣。

(2)时效原则

由于客观世界在不断地发展变化，而任何行政决策都是相对于一定时空条件下针对某一特定问题作出的。因此决策有强烈的时效性。决策的时间与效能紧密相联。任何好的决策都是相对某个特定时间区间的，如超过或滞留这一时限，决策就全降低其效用甚至失效。据此，要求决策者在发现问题后，及时搜集有关信息，及时研究情况，及时确定方案，不能当断不断贻误时机．从而降低效能或失效。同时，也要求决策者既要保持决策实施期间的相对稳定性，不能朝令夕改、变化无常；又要把握决策方案的同期性，如果方案过时，那么就要根椐变化了的新情况及时进行新的决策，绝不能墨守成规，抱残守缺。

(3)可行原则

可行就是指决策能够实施的程度及其效果。为此，决策者应经过充分的、深思熟虑的论证，对所决策问题的主现条件及决策实施后可能产生的后果进行系统科学的分析与评估。此外，还要求决策时应当留有充分余地，并且应当准备必要的应变方案，这样当一些随机因素中出现极小概率因素时，就可以及时控制协调，不至影响全局，造成无法补救的后果。

(4)创新和择优原则

任何好的行政决策，绝不是旧事物的简单重复，而是博采众长充分吸收符合时代潮流的各种新鲜因素的产物，是创造性劳动的结晶。决策贵在创新、贵在择优。我们所从事的社会主义事业是前无古人的事业，在历史发展征途中，各种新问题层出不穷。创新首先应该是解放思想，敢于破除陈规旧习，敢于提出真知灼见。其次是学习创造工程学，通晓一些创造原则和方法。同时还一定要把握好新与旧、过去与未来的关系，在对新决策的问题全面考虑和统筹安排的基础上去创新，不能割断历史的发展。

创新与择优紧密相联系。从实际出发去创新，在创新的基础上去择优，在择优中再去创新，这是一个辩证统一的过程。

3．行政决策的组织系统

行政决策组织系统是行政决策主体的组织形式，是决策方案的“加工工厂”，它是否健全、协调，直接关系到决策成败。它的建立是以国家有关法律和行政法规为依据，集中体现国家意志和利益。如果不包括决策执行，可设为决断、咨询、信息三个于系统。一般应设为六个子系统，除了前述三个子系统外，还需要包括执行、监督、反馈三个子系统。各个子系统的功能是不同的，不能相互替代，它们之间又必须相互协调，有机结合，组成一个完整的相对封闭的体系。

在整个决策组织系统中，如果某个子系统配置不当或残缺不全，整个决策组织系统就会出现无序的状态，造成运转障碍，使决策失误。

下面再对各个决策子系统作进一步的分析。

(1)行政决断系统

亦称“行政决策中心”、“政府首脑机关”。它是领导和组织整个行政决策活动，并且从事最后方案选择的领导集团，一般由一级行政机关或一个行政部门的主要领导者组成。其特点有三：

①它是该行政机关或行政部门最有权威的领导核心，居于最高领导、指挥的地位。

②它由领导集团组成井实行多决原则，即少数服从多数，多数通过才能决断。

②它对决策后果承担全部责任，不能因失误而推卸责任。

行政决策中枢系统的任务和作用是：负责把围绕行政决策开展活动的情报信息、咨询参谋系统组织起来，从而确定问题和确定决策目标；负责组织有关机构和人员拟定方案，进行评估、比较；最关键的是选择、确定方案，称为抉择；此外负责检查、监督决策的实施，进行修正或追踪决策。

(2)信息系统

这是为行政决断系统收集、整理、传输全国及时、准确而适用的信息的服务机构，是行政决策的信息处理人员与电子计算机及其他传输工具组成的人机系统。在行政决策组织体系中属“神经系统”。

信息系统的任务与作用是：负责收集处理各种信息，负责传输信息关键的作用在于为行政决策提供全面、正确、适用的信息，作为拟定备选方案的依据，并帮助进行方案比较与优选，协助控制决策实施的最佳状态。

(3)咨询系统

这是由咨询参谋人员组成的官方和非官方专门从事咨询参谋活动的组织体系。在国外称为“智囊团”、“思想库”。

我国咨询机构主要有五大类别：政策研究机构；决策问题的专门研究机构；中国科学院系统与科学技术协会系统；中国社会科学院和各省市的社会科学院以及全国性、地方性各社会科学专业学会：全国高等院校，党校及军队院校研究系统。

咨询系统的任务和作用是：使行政决策的根本目标不偏离马列主义和社会主义方向；关键作用是以自己丰富的经验和专业知识以及较为超脱的地位等优势，提供决策方案，提出评估意见。

(4)监督系统

这是指对行政决策本身，由决断系统之上或之外的有关机构进行的一种有效的依法审批控制活动。

我国当前的行政监督机构有：全国和地方县级以上人民代表大会及其常务委员会；上级国家行政机关；人民法院。

监督系统的任务和作用是：保证行政决策的正确性和有效性，维护其严肃性，不致造成相互矛盾和抵触，使执行不知所措；保证及时纠正错误的决策，以免造成重大损失。这种层级审批控制系统的建立健全与行政层级节制，行政隶属关系是相对称的，从这个意义上悦，审批控制权即领导决策权。

4．行政决策过程：行政决策过程可以分为三大步骤，即：发现问题、确定目标；拟定方案，分析评估；抉择方案、试点检验。

(1)发现问题、确定目标

发现问题是决策的起点。指通过调查研究，找出国家社会公共事务管理的客观实际现状同决策者主观标准之间的差距。步骤：一是确定主观标准；二是了解实际情况或现状；三是找出差距及其程度。发现问题要弄清六个方面：问题是什么，出在何处，何时发生的，谁引起的，原因何在，情况怎么样。确定目标是决策的前提。指以发现问题为基础，确立行政决策预期达到的标准、指标或者结果的过程。确定目标要求具体明确，具有单义性，层次性，准确性。

(2)拟定方案、分析评估

拟定方案是扶择的关键。指制订解决问题的各种具体方法、措施和途径，即准备行动的方案。一般称之为“备选方案”、“待选方案”。简单的方案可以分为积极方案、应变方案和临时方案。复杂的方案有三个特征：一是多样性，二是全面性，三是排斥性。拟定复杂的决策方案的步骤可分为粗拟阶段和精心设计阶段。

分析评估是抉择的基础，指对各种备选方案进行可行性分析。有三个主要内容：条件分析、代价分析和效果分析。

(3)抉择方案、试点检验

抉择是整个决策过程的决定性环节，指决策者从可供选择的多种可行性方案中，选出最令人满意的一种方案。决策者首先必须确定决断的准则，即“最令人满意”的准则；其次要确定时损益的态度。抉择是衡量决策者决断能力和思想境界高低的重要标志。

试点检验是方案实施前的实践检验，也是在实践过程中进行的可行性、可靠性分析，要求搞好试点．总结经验，及时做好信息反馈工作，以便正确评价方案，及时修正或重新决策。

二、行政执行中的协调和沟通行政协调就是引导行政组织之间、人员之间建立良好的互相协同、互相配合的关系，有效地达到共同的预期目标的行为。协调也是一种把所有组织和个人的力量拧成一股绳，使大家同心同德，一致行动的技巧。一项重要决策通常要由几个单位来共同落实，这就少不了协调。各单位各有自己的职责和工作目标，单位内部由于所处地位所负责任的不同，各类人员之间知识、经验、智力、性格和观察问题的角度也有差别，在执行中出现意见不同和利益矛盾是很自然的。这种种内外关系矛盾，都是行政执行中的障碍，必须通过协调来解决，以减少各方面摩擦和矛盾，使各单位各人员都采取协调一致的行动。有些复杂的涉及多方利益关系的事，需要反复协调。在改革开放过程中，往往有些“合理不合法”的事出现，只有通过领导者做好协调工作，才不致使改革工作受阻。行政协调的作用，主要是可以促进行政人员之间和谐团结，避免精力内耗，俗话说：“天时不如地利，地利不如人和。”通过行政协调还可使有关单位和个人了解彼此的需要和工作情况，避免工作脱节或重复；可减少人力、物力、财力、时间上的浪费；可改进业务处理的方法，提高工作质量，以便圆满完成工作任务。同样一种单位，公共关系是否协调，面貌是大不相同的。一个单位目标明确，决策得当，计划周密，组织健全，人员精干，但是领导者的协调工作跟不上，就容易出现“各自为政”现象，增加组织的“离心力”。矛盾得不到及时协调解决，时间一长，隔闽食深，不但不能发挥整个组织系统的最大效率，而且会造成各方面的巨大浪费。